В начале 2018 года Росрыболовством разработана концепция совершенствования и развития охраны водных биоресурсов. Понятно, что любая концепция — это видение проблемных вопросов и путей их решения в определенных временных координатах. Успешная реализация этого проекта зависит от многих факторов, главными из которых являются формирование источников финансирования деятельности органов рыбоохраны и оптимизация имеющихся резервов системы государственного контроля в целях повышения эффективности борьбы с браконьерством. О проблемах рыбоохраны и способах их решения шеф-редактор «Русской рыбы» поговорил с заместителем руководителя Росрыболовства Михаилом Иваником.
Беседовал Антон Белых
— Каковы, по Вашей оценке, основные проблемные вопросы существующей системы органов рыбоохраны?
— В первую очередь необходимость повышения материально-технического обеспечения и дефицит финансирования. Недостаток денежных средств на протяжении длительного периода сформировал все основные проблемы рыбоохраны: это низкий уровень денежного содержания инспекторов, недостаточная численность рыбоохраны, отток квалифицированных кадров.
— Сколько сейчас инспекторов работает в рыбоохране, и какой должна быть ее численность для эффективного решения стоящих перед ней задач?
— Могу назвать точную цифру: на воде работает 2540 инспекторов. Это по всей России. До 2004 года в соответствии с нормативами, установленными Госкомрыболовством России, штатная численность инспекторского состава составляла почти 6,5 тысячи человек — и это не считая обеспечивающего персонала, часть которого также имела право составлять протоколы об административных правонарушениях. То есть, по сути, численность инспекторов сократилась примерно втрое. Людей не просто не хватает. Их катастрофически не хватает. Избытка в численности инспекторов в рыбоохране не ощущалось никогда. В России более двух миллионов пресных и соленых озер и свыше 120 тысяч рек, длиной более 10 километров. До 2004 года один инспектор вынужден был контролировать примерно 500 км речной акватории, сейчас он контролирует участок протяженностью более 1500 километров. Посчитайте сами, сколько времени ему потребуется, чтобы проехать на моторной лодке это расстояние. За это время на реке можно поставить браконьерскую сеть, вытащить улов, спокойно сварить уху, да еще и поспать на берегу. А инспектор все еще будет добираться к месту преступления. Вот такие масштабы проблемы.
— Вопрос имени Герцена «Что делать?» напрашивается сам собой, учитывая, что увеличения численности инспекторов в нынешних экономических условиях явно не предвидится.
— Есть несколько «нестандартных» путей решения проблемы численности инспекторского состава, которые мы подробно рассматриваем в нашей концепции. Во-первых, так называемые перекрестные полномочия. В нашей стране существует ряд контрольно-надзорных структур, осуществляющих свои полномочия в схожих с нашими сферах, которые мы предлагаем наделить функционалом рыбоохраны. Так, в частности, в зоне браконьерской активности зачастую находятся инспекторы лесоохраны или охотнадзора, которые при осуществлении своих рейдов могут в случае выявления нарушителей правил рыболовства составить протокол на браконьеров и передать для дальнейшего рассмотрения нашим инспекторам. Мы в свою очередь, тоже готовы подставить плечо нашим коллегам в случае необходимости, организовав работу инспекторов рыбоохраны по их видам контроля. Принимая во внимание, что полномочия по охотнадзору и лесоохране осуществляются должностными лицами региональных администраций, важным положительным аспектом реализации такого механизма мы видим возможность участия субъектов РФ в борьбе с браконьерством, к чему многие из них давно стремятся.
— Получается, что инспекторы рыбоохраны теперь будут оформлять нарушителей, которые, к примеру, рубят лес или охотятся в запрещенные сроки?
— Речь идет о наделении инспекторов разных структур перекрестными полномочиями по составлению протоколов об административных нарушениях, поскольку только консолидация усилий надзорных органов позволит повысить эффективность работы. Неправильно выявлять только «своих» нарушителей и при этом не замечать «чужих». Правонарушителей вообще нельзя делить на «своих» и «чужих», а государственные структуры со смежными функциями не должны негласно конкурировать друг с другом. Тогда появится и реальный результат. Идею наделения перекрестными полномочиями в области рыболовства, охоты, водного и лесного законодательства поддержал Президент России Владимир Путин на «Форуме действий» Общероссийского народного фронта, так что мы надеемся, что она будет реализована. Сейчас уже ведется работа по формированию нормативно-правовой базы. Мы, госорганы, должны совместно бороться с браконьерством.
Другим решением проблемы нехватки инспекторов мы видим наделение полномочиями по выявлению нарушений правил рыболовства сотрудников подведомственных учреждений. В первую очередь, речь идет о Главрыбводе. Финансирование этой деятельности планируется осуществлять за счет внебюджетных средств, зарабатываемых учреждениями. Такое решение позволит нам увеличить численность инспекторского состава, не увеличивая штат госаппарата и не создавая дополнительной нагрузки на бюджетную систему страны.
— И как негосударственные служащие смогут осуществлять функции государственного контроля?
— В современной правовой реальности существуют такие примеры. В частности, в структурах Минприроды, в администрациях субъектов и муниципалитетов контрольно-надзорные полномочия реализуются сотрудниками учреждений, не являющихся структурными подразделениями органов исполнительной власти. Повторюсь, в отсутствие прямых путей решения обозначенных проблем мы вынуждены проявлять креативный подход.
— Получается, что нагрузка инспекторов рыбоохраны, и без того не маленькая, еще больше вырастет, а зарплата останется без изменений. Как быть с этим? Бытие ведь определяет сознание, как еще Маркс писал.
— В концепции мы предлагаем создать, вернее, возродить советский опыт премирования инспекторов рыбоохраны за счет привлечения средств от денежных взысканий. Ведь все наложенные и оплаченные штрафы сейчас идут напрямую в бюджет. Мы считаем, что какой-то процент от этих средств надо распределять между инспекторами в качестве премий. Такая практика существовала в период с 1986 по 2000 год. В премиальный фонд перечислялось порядка 30% от штрафов, взысканных в судебном порядке, а также от реализации изъятой рыбы, и 50% — от реализации конфискованных по суду браконьерских транспортных средств. Часть средств от штрафов, перечисляемых в бюджет России, мы предлагаем использовать на содержание инспекторов. Таким образом, мы напрямую мотивируем инспектора на большую отдачу в работе и создаем условия для повышения собираемости штрафов, что позволит нам сформировать источник дополнительного финансирования и не повлечет увеличения нагрузки на бюджет. Сегодня есть понимание недостаточной действенности текущих размеров штрафов за нарушение правил рыболовства. Мы считаем, что необходима дальнейшая работа по их повышению, что также, с одной стороны, даст возможность дополнительного финансирования рыбоохраны, а с другой, повысит эффективность пресекательной функции контрольно-надзорной деятельности.
— Не произойдет ли из-за возрождения мотивационной составляющей усиление коррупции в погоне за штрафами?
— Если делать все по закону, то не произойдет. Действуя в рамках административного производства, наши инспекторы находятся, прежде всего, под ведомственным контролем, а также под надзором прокуратуры, других правоохранительных органов. Существуют механизмы обжалования незаконных решений через суд. Мы в связи с организацией работы по конфискации орудий совершения правонарушений вообще стремимся все материалы передавать в суд. Так что таких рисков мы не видим. У инспектора появляется реальная возможность, находясь в законном поле, повысить уровень своей зарплаты. Снижается соблазн закрывать глаза на нарушения закона. По нашим оценкам, мотивация инспекторов должна существенно возрасти, что обеспечит приток в отрасль новых кадров, которые будут заинтересованы в том, чтобы эффективно работать.
— Сейчас, по всей видимости, очередей в отдел кадров не наблюдается?
— Желающих стать инспектором рыбоохраны достаточно. Но нам действительно не хватает профессионалов причем именно квалифицированных и хорошо обученных. Инспектор рыбоохраны в идеале — это многогранный специалист. Он и ихтиолог, и юрист, и психолог. Ему необходимы навыки вождения различных видов транспортных средств, умение ориентироваться на местности, знание этой местности. Кроме того, важны самообладание и хорошая физическая форма. Порой приходится задерживать злоумышленников, из которых далеко не все отличаются спокойным нравом. Некоторые начинают «качать права», за кем-то приходится бегать, некоторые и вовсе оказывают сопротивление. Под Хабаровском в прошлом году браконьеры из мести сожгли здание отдела рыбоохраны. Случаются и нападения на наших сотрудников: в тех же краях инспектору, например, проткнули ладонь отверткой. Разные случаи бывают, работа опасная, так что инспектором может работать не каждый, нужны профессиональные навыки. Мы, конечно, регулярно проводим курсы обучения инспекторского состава, но у человека должны быть определенные задатки. Понятно, что формирование такого специалиста требует больших усилий и времени. На мой взгляд, по-настоящему хороший инспектор рыбоохраны — это призвание.
— Какова роль общественности в деятельности рыбоохраны? Есть ли перспективы развития этой темы?
— Мы очень заинтересованы в участии активной общественности в совместной работе. С одной стороны, это современное требование к организации нашей деятельности в части обеспечения ее прозрачности и общественного контроля. С другой, мы сами нуждаемся в объективной информации о работе наших инспекторов. Тут без общественности не обойтись. У нас работает горячая линия рыбоохраны, телефоны которой есть на официальном сайте Росрыболовства и сайтах территориальных управлений. Есть общественные инспекторы рыбоохраны — это граждане, неравнодушные к проблемам сохранения водных биоресурсов, готовые помогать инспекторам. Никакими дополнительными полномочиями они не обладают. Вместе с тем, за счет налаженного взаимодействия они могут более эффективно информировать рыбоохрану об обнаруженных фактах браконьерства. Кроме этого, общественные инспекторы принимают участие в рейдовых мероприятиях. В рамках концепции рассматривается вопрос о создании производственных инспекторов рыбоохраны, которые по аналогии с егерями охотугодий могли бы осуществлять рыбоохрану на рыбопромысловых участках рыбодобывающих предприятий и, возможно, прилегающих акваториях. Есть желание развивать взаимодействие с общественными организациями, оказывающими содействие органам рыбоохраны. Особенно успешным является опыт на Камчатке, где в последнее время налажено взаимодействие с ассоциациями рыбопромышленных предприятий, осуществляющих добычу тихоокеанского лосося, позволившее очень существенно повысить уровень профилактики правонарушений и свести практически к нулю браконьерство на промысловых реках. Браконьеры в значительной мере были смещены на удаленные реки с меньшим ресурсом, на которых нет промысла. Это хороший показательный пример организации взаимодействия рыбоохраны с общественностью.
— Многое из сказанного Вами — это возрождение советского опыта в современных реалиях. А какой должна быть рыбоохрана XXI века?
— Как говорят, все новое — это хорошо забытое старое. Что плохого в возвращении к успешным практикам прошлого, отброшенным по разным причинам? Ведь это положительный опыт, работающий и дающий нужный результат. Что касается современного облика рыбоохраны, то частично этот облик уже становится другим: у инспекторов появляется новая, современная форма. Мы хотим изменить и функциональную составляющую, сделать инспекторов более мобильными. К примеру, что представляет с собой нынешний пункт рыбоохраны в регионах? Чаще всего это небольшой домик неподалеку от водоема с пристанью для катера. В летнее время инспектор действительно может проехать на этом катере по реке. Но ведь в зоне его ответственности часто находятся и другие водоемы, к которым нет водного доступа. Зимой же, когда река замерзает, инспектор и вовсе не может ничего предпринять для реализации своих функций. Поэтому в будущем мы хотели бы создавать передвижные пункты рыбоохраны на базе высокопроходимого автотранспорта. Там может быть обогреваемый и оборудованный всем необходимым жилой отсек и место для хранения и перевозки катера. Такой мобильный пункт позволит инспектору эффективно работать в любое время года и добираться до любого водоема. Современная рыбоохрана должна быть обеспечена средствами связи, в том числе в труднодоступных районах спутниковой, современной автотехникой, скоростным водным транспортом, снегоходами. Необходимо расширять положительный опыт применения беспилотных летательных аппаратов.
Важную роль в формировании современной рыбоохраны должны играть информационные технологии. Я уже упоминал электронные протоколы и хотел бы рассказать о них более подробно. Применение программно-аппаратных комплексов, реализуемых на базе планшетов и встроенных в единую базу данных, совмещаемую с базами правоохранительных и других контрольно-надзорных органов, создает огромные преимущества. Значительно снижается время составления материалов дела. Сегодня инспектор тратит на оформление одного правонарушителя до полутора часов. Использование планшета сокращает это время до 15–20 минут. Повышается качество первичной документации, инспектор избегает ошибок. Доступ к базе данных в онлайн-режиме позволяет подгружать необходимую информацию и проверять данные по нарушителю. Работа инспектора ставновится прозрачной. Он подконтролен руководству, его деятельность оставляет видимые в режиме реального времени следы. Какие-либо манипуляции с протоколом исключаются. Повышается уровень безопасности инспекторов. В устройствах есть «тревожная кнопка». Конечно, реализация всего спектра таких возможностей зависит от наличия сотовой связи. Но есть и режим накопителя. Информация сохраняется в устройстве и передается в систему при восстановлении связи.
— Если говорить о стране в целом, то где с браконьерством борются наиболее эффективно?
— В целом все наши территориальные управления справляются с задачами рыбоохраны с учетом имеющихся проблем удовлетворительно. Из деятельности наиболее успешных хотел бы выделить работу СевероВосточного теруправления на Камчатке, о которой мы уже немного поговорили. Серьезная работа была организована на Байкале. Можно отметить работу Московско-Окского теруправления. Есть и негативный опыт, например, работа Амурского теруправления, по итогам которой назрела необходимость принимать жесткие кадровые решения. Все прекрасно помнят ту скандальную ситуацию в прошлом году, когда из-за ошибочных и пассивных действий руководства Амурского теруправления практически все лососевые были выловлены в лимане Амура, в том числе и браконьерским способом, а выше рыба просто не дошла. Жители целых районов и областей, в том числе и представители коренных малочисленных народов, остались без улова. Из прошлогоднего можно еще вспомнить негативный опыт Верхнеобского теруправления, но там ситуация была связана уже с просчетами при выпусках молоди.
— Кого из руководителей территориальных управлений вы хотели бы выделить?
— По итогам года на коллегии Росрыболовства мы дадим оценку работе руководителей наших теруправлений, и я не хотел бы преждевременно обнародовать эту информацию. Говоря о недавних кадровых решениях, хочу отметить Магаданское территориальное управление, которое возглавляет Снежанна Котюх. Это большая редкость для отрасли, но она справляется. Снежанна Владимировна больше 20 лет работает в управлении и прошла путь от молодого специалиста до руководителя. Далеко не все наши руководители-мужчины обладают таким профессионализмом, силой воли, честностью и принципиальностью, как она.
— Многих интересует ситуация с омулем на Байкале. Запрет на его вылов вступил в силу в прошлом году, но насколько удается его соблюдать? Когда будут заметны первые итоги предпринимаемых мер по спасению популяции?
— Первые итоги изменений в ситуации с рыбоохраной уже заметны. В результате перемен в организации охраны омуля на Байкале, особенно в нерестовый период 2016 и 2017 годов, удалось обеспечить увеличение количества прошедших на нерест особей. Контроль за скатом молоди тоже показал, что нерест прошел более продуктивно. Число молоди, скатившейся в Байкал из нерестовых притоков, выросло. Что касается запрета на вылов, то первые выводы об эффективности мероприятий, связанных с этим решением, будут сделаны в августе-сентябре, когда омуль пойдет на нерест. Хотя говорить о заметных сдвигах можно будет через несколько лет, когда мы начнем получать отдачу от работы по искусственному воспроизводству омуля, которой сейчас занимаются сразу три наших рыбоводных завода на Байкале. Что касается браконьерства, то мы смогли увеличить, хоть и ненамного, численность инспекторов, а также закупили для них за последние два года новую технику: аэроглиссеры, вездеходы, моторы. Большую работу проделали по пресечению рынков сбыта омуля. Конечно, на численность омуля негативное влияние оказывает не только браконьерство, но и другие факторы, например, ухудшение качества воды или снижение ее уровня в нерестовых притоках, особенно в Селенге. Омуль ведь вообще уникальная рыба. К примеру, нереститься она может лишь на гравии, и у икринок есть всего 15 минут, чтобы прикрепиться к этим мелким камешкам, иначе их снесет по течению и они погибнут. То есть тонкостей здесь много, и не все они связаны с браконьерством. Но если говорить о ситуации в целом, то прогнозы скорее оптимистичные. Проблема вовремя констатирована, план действий принят и уже реализуется, так что о гибели популяции омуля речи не идет. Ей просто нужно дать время, чтобы восстановиться. Для гарантированного результата необходима консолидация усилий глав Иркутской области и Республики Бурятия совместно с правоохранительными и контрольно-надзорными органами. Росрыболовство со своей стороны воспринимает задачу восстановления байкальского омуля как приоритетную и, имея соответствующее поручение главы государства, прилагает все усилия для достижения поставленной цели.
— Возвращаясь к концепции, есть ли понимание неких временных рамок, когда удастся начать реализацию предполагаемых изменений?
— Решение проблем, затронутых в концепции, займет не год и не два. Мы понимаем все реалии сегодняшнего дня. Тем не менее сам факт разработки и принятия концепции говорит только об одном: если государство хочет успешно бороться с браконьерством, то необходимо создавать новую систему рыбоохраны. Без радикальной перезагрузки улучшения результатов не произойдет, а любой путь всегда начинается с первого шага.
